崔建远:土地储备制度及其实践之评析

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  【摘要】土地储备制度我实在之前 付诸实践,但在法律关系方面尚未理顺,应当明确前期开发分类整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系,以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系,以求妥当地平衡所许多人的利益关系。

  【关键词】土地储备;土地储备中心;一级开发企业;实际用地者

  一、引言

  建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时,建设用地之前 是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”,甚至是尚未征收的集体所有的土地,也之前 是之前 征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的,之前 来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市,都实行了土地储备制度,使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应,相应的,建设用地使用权的取得,便以“熟地”作为标的物。

  鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联不可以密切,而实际运作中就有诸多需要规范和完善之处,国土资源部、财政部和生国人民银行于4007年11月19日出台了《土地储备管理最好的最好的办法》。鉴于该管理最好的最好的办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系,牵涉几方主体及其所承受的权利义务,也鉴于其中之前 设计和规定尚有完善的余地,加进去去实务中仍有未尽符合规定的操作,有必要对其介绍、分析和评论。

  《土地储备管理最好的最好的办法》规定,所谓土地储备制度,是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、有助土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施,由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要,合理选泽储备土地规模,储备土地需要符合规划、计划,优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需情况等一并编制年度土地储备计划,报同级人民政府批准,并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。

  关于可纳人土地储备范围的土地,按照《土地储备管理最好的最好的办法》的规定,市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿撤回国有土地使用权的土地,由土地登记机关办理撤回土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的,应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,撤回土地使用权。对政府有偿撤回的土地,由土地登记机关办理撤回土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的,土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经国土资源管理、财政部门或地最好的最好的办法规规定的机构批准确认。完成收购系统系统进程后的土地,由土地登记机关办理撤回土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地,由土地登记机关办理撤回土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地,由土地登记机关办理撤回土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。

  关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权,《土地储备管理最好的最好的办法》规定,市、县人民政府可根据需要,对产权清晰、申请资料齐全的储备土地,办理土地登记手续,核发土地证书。供应已发证储备土地前,应撤回土地证书,设立土地抵押权的,要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地有点是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发,使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的,要按照有关规定,通过公开招标最好的最好的办法选泽工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发分类整理后,纳人当地市、县土地供应计划,由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。

  《土地储备管理最好的最好的办法》还规定了特殊的利用储备土地的最好的最好的办法:“在储备土地未供应前,土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物,通过出租、临时使用等最好的最好的办法加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用,应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用,一般不超过两年,且不可以影响土地供应”(第21条)。

  二、分析与评论

  (一)关于土地储备制度的功能和定位

  关于土地储备制度的功能和定位,应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的形态,完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应最好的最好的办法由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让),从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算,可需要防止协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系,可需要防止拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩,有助政府全面而有效地控制土地的利用、开发,更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用,也具备调控土地需求的功能,增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值,对之前 地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地,土地储备机构统一管理,有助政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划,通过前期开发和分类整理,作出统一计划和整体安排,加快企业存量土地盘活进度,防止部分企业改制的燃眉之急,实现土地的再开发和再利用,有助土地资源的优化配置,提高土地的利用速率单位。(5)有助土地保值、增值,加强土地资产管理。(6)有助防范和生解金融风险。[4]

  (二)土地储备机构的法律地位和功能

  土地储备机构从不建设用地使用权的出让方,同类于仓储者,它管理着之前 储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上,《土地储备管理最好的最好的办法》第22条之前 明确了這個点。

  (三)储备土地的取得最好的最好的办法

  储备土地的取得,按照《土地储备管理最好的最好的办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作,大约有土地征收、土地撤回、土地购买和土地置换有一种最好的最好的办法。

  (四)《土地储备管理最好的最好的办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论

  之前 储备的土地,在出让建设用地使用权之前 ,仅仅以国家土地所有权的形态指在,并无建设用地使用权的身影。既然不可以,《土地储备管理最好的最好的办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权,就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上,土地所有权不得抵押,有助抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权,在土地储备制度的背景下,不可以(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不饱含 建设用地使用权,即欠缺作为独立之物的抵押物,谈何以储备土地设立抵押权?!

  (五)建设用地使用权的标的物

  土地储备制度下,建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”,是指之前 完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作,土地之前 达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”,即土地的一级开发完毕,“生地”变成了“熟地”。

  (六)前期开发分类整理储备土地的另一方及其法律关系

  1.前期开发分类整理储备土地的企业与土地储备中心

  土地储备中心,即《土地储备管理最好的最好的办法》规定意义上的土地储备机构。我实在(土地储备管理最好的最好的办法》规定它应对储备土地有点是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发,使之具备供应条件(第18条),但往往从不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作,要是经市、县人民政府土地资源管理部门授权,来委托特定的企业承做土地的一级开发,之前 说从事前期开发分类整理储备土地。土地储备中心和前期开发分类整理储备土地的企业之间的关系,属于代理人和相对人之间的关系。

  我实在之前 市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体,就有学说表示支持,但之前 土地征收为行政权力的运作,属于政府机关的职能,而土地储备中心从不行政机关,要是事业单位,要是,不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过,可需要由政府机关授权土地储备中心,实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作,此时,相对于被征收人来说,土地储备中心就有另一方,另一方为市、县人民政府国土资源管理部门。

  2.前期开发分类整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门

  如同前述,在前期开发分类整理储备土地的层面上,市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为另一方一方,市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款,享有的权利是适时撤回建设用地。

  3.前期开发分类整理储备土地的企业与实际用地者

  前期开发分类整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系,之前 人认为属于建设用地使用权转让合同关系,尤其是之前 市也我我实在要求前期开发分类整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同,以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是,前期开发分类整理储备土地的企业与实际用地者之间原先不可以直接的合同关系,应当是前期开发分类整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系,国土资源管理部门与实际用地者之间指在建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中,国土资源管理部门从该企业之手撤回建设用地,向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中,国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权,用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款,实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通,呈现给亲戚亲戚大伙的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者,一并获取地价款;实际用地者和前期开发分类整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》,实际用地者将地价款的一部分付给前期开发分类整理储备土地的企业,实际上是代国土资源管理局支付给前期开发分类整理储备土地的企业补偿款;而后,前期开发分类整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。原先,前期开发分类整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权,是两项不同的建设用地使用权,指在联系的,要是指在的地段(宗地)相同。

  三、涉及土地储备的案例分析

  (一)基本案情

  4006年4月5日,W市国土资源管理局从乙单位撤回A号建设用地。4009年10月7日,W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌最好的最好的办法取得该宗土地的建设用地使用权,与W市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向W市土地分类整理储备供应中心付清成交金额400%部分,在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件选泽的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”之前 ,甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》,约定乙单位保证A号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议,保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。

  在实际的履行过程中,乙单位认为甲公司是从另一方手里受让的A号地块的建设用地使用权,乙单位的上级主管部门以公告最好的最好的办法对A号地块的建设用地使用权等提出异议,并因为 甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而指在纠纷。各方之间的法律关系如可?甲公司能取得A号地块的建设用地使用权吗?若能取得,是从何人之手取得呢?

  (二)分析

  1.4009年W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权的行为,应被认定为建设用地使用权出让,而就有建设用地使用权转让。其理由如下:

  (1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体

  建设用地使用权出让,是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 案例分析 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/400683.html 文章来源:《国家行政学院学报》2011年第1期